“新增费转列一般公共预算”新政解读

按照国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的要求，从2017年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）由政府性基金预算调整转列为一般公共预算。日前，国土资源部、财政部印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》（以下简称《通知》）。这意味着“新增费”的预算管理方式发生重大转变，“新增费”之前作为政府性基金，采取的是“以收定支、专款专用”管理方式；“新增费”转列为一般公共预算后，实行“以规划定任务、以任务定资金”，从而更好地保障土地整治和高标准农田建设资金需求。国土资源部有关司局负责人对此进行了解读。

“取之于土，用之于土”，“新增费”为坚守红线建设红线发挥重要作用

新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。《土地管理法》第五十五条规定，新增建设用地土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。“新增费”的设立，为土地整治提供了稳定的资金渠道。

部有关司局负责人告诉记者，1999年以来，按照“取之于土，用之于土”的原则，国土资源部会同财政部将新增费纳入政府性基金预算管理，专款用于土地整治支出及其他相关支出，同时指导地方以新增费为主体大力开展土地整治工作，对守住耕地红线、提升耕地质量、保障国家粮食安全发挥了十分重要的作用。以“十二五”为例，全国共建成高标准农田4.03亿亩，其中通过土地整治建成面积约占建成总量的60%，累计补充耕地2700多万亩，农田产出率提高10%~20%，惠及1.02亿农民，项目区农民人均收入增加700余元，农民参加土地整治劳务所得合计超过1100亿元。

随着我国经济社会发展步入新常态，资源环境约束总体趋紧，经济下行压力持续加大，要落实“藏粮于地、藏粮于技”国家战略，保护18亿亩耕地红线，就必须长期坚持土地整治工作，必须更好地发挥“新增费”的作用，从而保障土地整治和高标准农田建设资金需求。

适应政府预算管理改革，更好地保障土地整治和高标准农田建设资金需求

据介绍，2017年之前“新增费”作为政府性基金，采取的是“以收定支、专款专用”管理方式。

然而，由于一些地方耕地后备资源匮乏，补充耕地的现实矛盾凸显，所以一些地方政府迫于占补平衡压力，往往更为重视占补平衡项目，把一些易开发、出地率高的后备资源优先用于占补平衡，使用“新增费”开展土地整治补充耕地的积极性不高，从而出现了“新增费”较多结存的问题，“新增费”的作用没有得到充分发挥。

近年来，国务院着力开展政府预算管理改革，提出要加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度，大力推进财政资金统筹使用，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，不断提高财政资金使用效益。这项改革，有利于盘活各领域“沉睡”的财政资金，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，有利于优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，增加资金有效供给，促进经济社会持续健康发展。

这位负责人告诉记者，按照国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的要求，进一步推进财政资金统筹使用，加大政府性基金预算转列一般公共预算力度，从2017年1月1日起，“新增费”由政府性基金预算调整转列为一般公共预算，相关支出予以重点保障。

从“以收定支、专款专用”到“以规划定任务，以任务定资金”

据了解，国务院批准的《全国土地整治规划（2016-2020年）》明确，“十三五”时期全国要通过土地整治建成2.3亿~3.1亿亩高标准农田。根据以往实际投入测算，总投资需要4140亿~5580亿元。“新增费”转列一般公共预算后，如何保障规划确定的土地整治和高标准农田建设资金需求？

这位负责人指出，为落实党中央、国务院要求，保障土地整治和高标准农田建设资金需求，应当建立上下联动的资金保障体系，完善中央和地方财政、社会资金等土地整治多元投资机制。

他指出，《通知》适应改革要求，“新增费”之前作为政府性基金采取的是“以收定支、专款专用”管理方式，转列为一般公共预算后，将实行“以规划定任务、以任务定资金”的管理方式，加强土地整治工作资金保障。一方面，在中央财政一般公共预算中设立“土地整治工作专项”，重点用于支持地方开展的高标准农田建设、土地整治重大工程和灾毁耕地复垦等土地整治工作；另一方面，考虑到地方财政资金预算管理方式的差异，《通知》要求地方财政部门要顺应政府预算管理改革要求，在一般公共预算中安排专项资金用于保障土地整治和高标准农田建设，并将耕地保护和土地整治监管等工作经费列入部门预算，确保完成各级土地整治规划确定的建设任务。

此外，《通知》要求各地以土地整治为平台，积极聚合其他涉农资金，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）、设立基金、贷款贴息、先建后补等方式，完善土地整治多元投资机制，引导社会资金投入，发挥资金的整体效益。

资金分配使用与土地整治、高标准农田建设任务完成情况挂钩

列入一般公共预算后，“新增费”的预算管理将有什么变化？如何才能确保用足用好“新增费”？这位负责人指出，关键要认真贯彻国务院要求，积极顺应财政资金管理方式的调整，在“编好、用足、用好”新增费资金预算上下功夫。

《通知》要求，地方国土资源部门应充分发挥规划的引领作用，及时提出年度土地整治和高标准农田建设资金预算建议。地方相关部门要根据《全国土地整治规划（2016-2020年）》，抓紧编制地方各级土地整治规划，逐级分解全国规划确定的任务，明确年度部门任务安排，做好项目储备，并在县级土地整治规划中将高标准农田和土地整治任务落到图斑地块。

这位负责人指出，一要及时合理编制支出预算。根据土地整治规划确定的任务安排，按照财政预算三年滚动编制的要求，及时提出土地整治和高标准农田建设预算建议，作为同级财政部门在年度一般公共预算中安排资金的依据。

二要不断强化预算执行力度。按照现行规定，连续两年未用完的结转资金，将由财政部门收回统筹使用，同时实行3年滚动预算总量只减不增。因此，新形势下地方国土资源部门要提前做好项目可行性研究、评审、招投标等前期准备工作，确保预算一旦批复或下达，资金就能实际使用，切实提高预算执行进度。

三要切实提高资金使用绩效。最近，七部门联合印发的《关于扎实推进高标准农田建设的意见》明确，中央财政用于高标准农田建设的资金分配使用将与高标准农田建设任务完成情况挂钩。如果在工作中出现资金绩效低下、综合效益不高等问题，财政部门将会调减资金额度，统筹用于发展急需的其他重点领域。

实施全程监督监管，强化综合评价与考核，层层压实责任

《通知》要求将高标准农田建设和土地整治资金保障情况纳入地方各级政府耕地保护责任目标考核。省级国土资源和财政部门要加强对市县各级政府高标准农田建设情况和土地整治资金保障、使用情况的监督考核，发现问题应及时报送国土资源部和财政部。

这位负责人强调，各地要充分认识推进土地整治工作的重要性，强化监督监管、层层压实责任、推动任务落实。要重点做好以下工作：一是做好统一上图入库工作，将高标准农田建设和土地整治项目信息及时准确录入农村土地整治监测监管系统，落实到“一张图”上。二是强化项目实施全程监管、精准管理，加强资金使用、建设进展、工程质量等监督检查，确保有关管理政策和技术标准落地。三是做好综合评价工作。各地、各有关部门要根据《高标准农田建设评价规范》要求，对高标准农田建设情况进行跟踪分析和综合评价，全面掌握项目建设绩效。四是开展高标准农田建设考核，将高标准农田建设任务完成、土地整治资金保障情况等纳入高标准农田建设年度考核内容。

拓展补充耕地途径，以土地整治释放新增耕地潜力

当前，一些地方对土地整治增加的耕地面积能否用于占补平衡依然心存疑虑，对此中央有哪些新的举措？部有关司局负责人表示，对于这项政策，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确，“鼓励各地拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务”。并提出，改进占补平衡管理方式，补充耕地义务和任务相分离，将项目区挂钩平衡改为区域平衡算大账，厘清了耕地占补平衡的责任和义务，建设用地单位必须履行补充耕地法定义务，地方各级政府负责落实补充耕地任务。可见，未来将通过土地整治使现有耕地资源释放更大的新增耕地潜力，缓解地方后备资源压力，有利于促进耕地数量质量生态“三位一体”保护目标的实现。(作者：周怀龙 | 来源： 中国国土资源报)