“先行让地施工”扯出纠纷乱麻

案 情

某市的景观大道扩建过程中，某单位在征拆部门的要求下采用先行让地施工后完善征拆补偿手续的方式，办理了其名下部分仓储用地的征收补偿手续。征拆部门根据征地补偿协议约定，将补偿款汇入该单位账户，但该单位对补偿面积、补偿金额等内容有异议，一直未办理该仓储用地的不动产变更登记手续。

后该单位向市国土资源局申请办理调整此地块用途及容积率的用地手续。市国土资源局在签订补充出让合同时，将仓储用地面积由5300平方米调整为5000平方米，容积率由2.0提高至3.5，并增加了批发零售用途，约定需补缴800万元的土地出让金。

办理土地使用条件调整相关手续的两年后，该单位以仓储用地面积减少300平方米未有相应补偿为由起诉市国土资源局，要求给予补偿。

分 歧

国土资源部门认为，减少的面积为道路建设占用部分，此部分土地已经由征拆部门进行过征收补偿。办理面积及容积率调整手续时无须考虑，直接将面积约定为调减后的面积即可。

用地单位认为，其先行让地施工为城市发展作了贡献，其让地未做合理补偿，办理调整土地使用条件手续时，修建道路的部分土地仍在土地证记载面积范围内，应给予合理补偿。但国土资源部门拟定的补充出让合同未明确这部分面积的处理方式，也未按现时点评估进行补偿，补充出让合同存在欺诈导致其权益损失。

征拆部门认为，道路已于三年前建成，且用地单位已经签订征地补偿协议，三年间从未主张过此部分土地权利，即已默认征收补偿手续已完成，无权再对这部分面积主张权利。

审 判

法院认为，国土资源部门不是征地补偿协议中补偿主体，征地补偿与调整土地使用条件是两个不同的行政行为，用地单位以补充出让合同为由要求国土资源部门履行征地补偿协议中的补偿义务并不适宜，但因双方对补充出让合同约定内容存在重大误解，建议双方以庭外和解的方式协商解除合同。

评 析

原国土资源部、国家工商行政管理总局曾以《关于发布〈国有土地使用权出让合同补充协议〉示范文本（试行）的通知》对国有土地使用权出让合同补充协议进行了规范，但其中的规范条款很难涵盖现实中的各种情况。实践中，调整用途、面积、容积率等要素时，常因约定事项不清引发纠纷。

在处理类似案件时，需要注意以下几个方面。

要点一：先行让地施工，也须完善收回手续

在重大项目建设推进过程中，征拆部门往往采用先行让地施工后完善征收补偿手续的方式开展工作。这种将征收补偿手续延后的工作方式，带来的弊端就是一旦出现补偿面积、补偿金额纠纷，双方很难返回原来的时点，去核验相关事项和要素，从而陷入纠纷久拖不决的困境。本案中用地单位因对征地补偿协议约定补偿面积、补偿金额等内容有异议，虽然已经让地施工，但不肯办理土地面积变更登记手续扣除道路所占面积。征拆部门在项目建设完成后，为了不激化矛盾，也未按协议要求该用地单位履行土地面积变更登记手续。双方将征拆矛盾搁置不予处理的做法，为后续办理调整土地使用条件手续埋下了隐患。

《物权法》中第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。可见，是否完成征收手续应以是否已办理土地面积变更登记，将道路建设占用面积从该单位用地面积中调出作为判断标准。

要点二：按现时点补偿诉求，违背公平公正原则

征地拆迁涉及收回土地使用权的，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）中第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。收回土地使用权补偿的评估时点是按征地拆迁决定公告确定。本案中，用地单位以征地拆迁补偿手续一直未完善为由，要求国土资源部门按其申请办理调整土地使用条件手续的时点，给予补偿。混淆了征地补偿与调整土地使用条件手续中影响地价的不同变化相互对偿的概念，按该用地单位要求的现时点评估的土地价值，考虑地价上涨的趋势因素，其价值将高于按征地拆迁决定公告时点的价值，将导致景观大道扩建的补偿金的计算标准的不一致，违背公平公正原则。

从该用地面积减少的原因来看，是因景观大道扩建需收回。其补偿标准及补偿手续应由征拆部门统筹处理。该用地单位在征拆部门已经支付补偿款后，以补偿手续未完善为由对调整用途、面积及容积率的补充出让合同提起诉讼，不是解决征拆纠纷问题的有效途径。国土资源部门不是进行征收补偿的部门，要求其补偿最终导致的结果可能是撤销该补充出让合同。

要点三：涉及利益的事项，应在合同明确约定

国土资源部门办理调整土地使用条件手续时，发现此类因先行让地施工后完善征收补偿手续的征拆方式，导致的土地实际使用面积与登记面积不一致的情况时，不宜从实地状况简单判断其征收补偿手续已经完成。调整土地使用条件是处置不动产物权的事项，处置不动产的前提是其归属明确，在征拆部门与用地单位尚未解决征拆纠纷的情况下，处置涉及纠纷的地块，不利于矛盾的解决。本案中，对于实际交地但未办变更登记手续的地块，是否算已完成收回手续的情形，各方理解不同。国土资源部门办理调整土地使用条件相关手续过程中，在核实不动产物权状况时，应重点了解收回手续的履行情况。判断收回手续尚未完善，确实存在征拆矛盾的，应先行处理矛盾纠纷。

在业务办理中遇到此类因征拆遗留的土地归属纠纷，国土资源部门应与用地单位进行协商，若该用地单位认可此部分土地已经完成征拆补偿的，应在补充出让合同中明确约定此部分土地已在征拆过程中完成补偿，由用地单位在办理变更用途、容积率的土地变更登记手续时一并变更用地面积。若该用地单位不认同已完成征拆补偿的，应建议其与征拆部门协商完善相关手续后，再办理调整土地使用条件手续，避免出现因约定不清导致补充出让合同纠纷。因此，对涉及各方重大利益的补充出让合同，为避免出现异议，即便是显而易见的事实，亦应在条款中明确描述。

（作者单位：广西南宁市国土资源局）