对自然保护区内矿业权退出程序的思考（2）

2.收回矿业权的行政程序

征收的概念在世界各国立法实践中有不同的界定，比如在英美法系当中，征收的对象并不局限于不动产，征收的标的也不局限于所有权的转移，征收是个扩张的概念，包含对各种财产权利造成的其他不利损害和限制。征收权的客体也突破了单一的土地所有权，涵盖了各项财产权利，具体还包括地上附属物所有权及土地所有权以外的其它财产权利，即土地上负担的物权（用益物权和担保物权）、土地上负担的特权（如采矿权、渔业权）都属于征收的范围。

但在我国法律中，征收的概念目前一般理解仅限于改变所有权的行为，比如征收农民集体所有土地，转变为国有土地；征收个人房屋等等。矿业权属于用益物权，征收矿业权在我国目前的法律语境下似乎难以解释。笔者认为，对于这类问题，可以参考国有土地使用权收回的概念，将其明确为矿业权收回似乎更为合理。矿业权收回的程序，同样应当参考集体土地征收和房屋征收程序，为便于理解和论证，本文使用“征收”矿业权的概念。

根据2004年修正的《宪法》第十三条第三款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。根据《物权法》第四十二条第一款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。该法第一百二十一条同时规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。可见，矿业权作为用益物权，国家出于公共利益需要进行征收，是有法律依据的。

虽然法律没有规定征收动产和不动产的一般程序，更没有征收矿业权的相关规定。但在农民集体土地征收和房屋征收等方面有详细的规定，这为矿业权征收程序提供了充分的借鉴。笔者以为，矿业权“征收”程序应当遵循以下步骤：

征收目的的合法性

无论是集体土地征收还是房屋征收，法律都明确规定，征收必须处于公共利益的目的。矿业权“征收”亦应遵循这一原则。自然保护区内矿业权退出，应当符合公共利益的需要。不可否认的是环境保护属于公共利益的范畴，应当予以优先保护。

制定征收补偿方案

应当针对拟“征收”的一定区域的采矿权，制定补偿方案，充分考虑到矿权种类、矿权期限、矿权价值等多种因素。制定的补偿方案应当经过充分论证并争取矿业权人的意见，矿业权人申请听证的，行政机关应当组织听证。

作出征收决定

行政机关在符合征收范围和制定合理补偿方案的基础上，可以作出征收决定。征收决定应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

合理评估矿业权价值

政府机关和矿业权应当共同聘请中介机构，对矿业权价值依法进行合理评估，评估结果作为征收补偿的参考依据。

签订征收补偿协议

政府机关可以和矿业权人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。

无法达成补偿协议的，行政机关作出补偿决定

补偿决定确定的补偿价格应当不低于评估价格。补偿决定作出后，应当将补偿决定进行公告，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。

征收的实施

矿业权“征收”的实施应当按照“先补偿、后退出”的原则，行政机关对矿业权人给予补偿后,矿业权人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内完成退出。

对以上决定不服的，矿业权人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。