对自然保护区内矿业权退出程序的思考

近日，《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》下发，按照工作安排，专项行动将全面排查全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区存在的突出环境问题，重点排查和整改采矿（石）、采砂、工矿企业和保护区核心区缓冲区内旅游开发、水电开发等对生态环境影响较大的活动。可见，自然保护区内矿业权退出问题仍是“绿盾2018”专项行动的重点任务。

自然保护区清理关闭探矿权和采矿权，是目前矿产资源开发和环境保护领域关注的焦点。自2017年7月《自然保护区内矿业权清理工作方案》下发以来，已经有近20个省份出台了自然保护区矿业权退出具体实施政策，对矿业权退出划定了时间表。实践中在矿业权退出自然保护区的方式和程序上，一些地方行政机关仅仅下发一个“退出通知”甚至是“责令停产通知”,并没有依照法定的行政程序作出适当的行政行为。

自然保护区内探矿权采矿权退出的含义是指终止自然保护区内矿产资源勘查、开采行为，注销已经取得的探矿权证和采矿权证，探矿权采矿权灭失。行政机关要求自然保护区内矿业权退出，属于重大的行政行为，应当坚持依法行政，履行相应的行政程序。

为此，本报特邀请法律人士，结合相关行政法，就撤销自然保护区内已设定的矿业权，谈谈该采取怎样的适当程序，以供参考。

1.矿业权灭失的条件

探矿权、采矿权虽然是通过行政审批或出让的方式取得，但探矿权采矿权属于物权，受我国《物权法》的调整和保护。根据《物权法》第一百二十三条的规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。物权的灭失有以下几种可能：

物权到期

《物权法》规定的用益物权和担保物权中，大部分物权具有一定期限，这种期限可以是法定的也可以是意定，比如《物权法》就规定耕地的承包期限是30年、地役权的期限由当事人约定等。那么这种法定或意定的权利期限到期的，原则上权利灭失，原来的物权人不再享有物权。

物权标的物自然灭失

比如因自然灾害导致土地或房屋损毁的，那么原来的土地权利人或者房屋所有权人也就丧失了土地权利或者房屋所有权。《物权法》中就规定，“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。”

物权的标的物被征收

比如集体土地被征为国家所有，个人的房屋被国家征收，此时原来的土地权利人和房屋所有权人丧失了原来的物权。

设定物权的行为被变更或撤销

比如原来通过出让取得的建设用地使用权，出让行为被认定为无效的，原有的土地权利登记将被注销，土地权利人丧失土地权利。

权利人放弃或者抛弃物权

行政机关强制要求矿业权退出自然保护区，实质是导致矿业权人丧失探矿权和采矿权。导致这种权利灭失原因不外乎是国家对矿业权人的财产进行征收，或者政府撤销原来设定矿业权的行政许可。无论哪种方式，政府部门的行为都应当按照依法行政的原则，履行法定的行政程序。