进入诉讼程序，还有必要整改吗？

基本案情

江苏省甲市乙区人民检察院在履行侦查监督职责过程中发现，梅某等3人违反土地管理法律法规，非法占用耕地，分别擅自建造堆场、厂房、停车场等设施。

2015年7月，乙区人民检察院向区国土资源局发出建议移送涉嫌犯罪案件的函，建议该局积极履行职责，将上述违法案件移送区公安局依法审查。2015年11月，该检察院再次向区国土资源局发出检察建议，建议及时采取相应措施恢复土地原状，避免土地资源造成毁坏。截至2016年4月8日，梅某等3人仍未对其非法占用的土地复垦整改到位。

2016年4月，经最高人民检察院批准，乙区人民检察院因区国土资源局不依法正确履行职责，向法院提起行政公益诉讼。诉讼请求有两项：一是确认被告乙区国土资源局在作出行政处罚决定后，未依法及时采取进一步措施以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法；二是判令被告依法履行土地管理职责，及时恢复土地原状。

2017年2月，乙区人民法院开庭审理此案。鉴于受损耕地已整理复垦到位，区人民检察院当庭撤回了判令被告依法履行土地管理职责，及时恢复土地原状的诉讼请求，仅要求确认乙区国土资源局在作出行政处罚决定，后未依法及时采取进一步措施以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法。经法庭调查和辩论后，合议庭当庭宣判，确认乙区国土资源局在作出行政处罚决定后，未依法及时采取进一步措施以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法。判决书将在宣判后10日内送达。判决书送达后15日内不上诉的，判决生效。乙区国土资源局已表示不再上诉。该案件是江苏省第一起国土资源领域行政公益诉讼案件，也是全国国土资源管理系统第一例正式宣判的行政公益诉讼案件，影响较大。

焦点评析

违法案件查处边界问题。国土资源部门在查处违法案件过程中，作出处罚决定只是履职的一部分。判断国土资源部门是否履职到位，从程序上讲，要看是否作出处罚、是否移送、是否申请法院强制执行；从实体上讲，要看违法行为是否终止，违法行为造成的侵害后果是否消除。本案中乙区国土资源局针对3起违法用地案件，虽然下发了停工通知，函告了当地镇政府，作出了处罚决定，但后续跟踪监管未跟上，对被破坏的耕地，未采取积极有效措施督促被处罚人恢复土地原状，特别是未申请法院强制执行。

行政公益诉讼中检察建议应对问题。行政公益诉讼中检察建议与一般案件的检察建议不同，公益诉讼检察建议有严格的整改要求、整改时间，原则上行政机关应当在限定的整改时间内整改完毕。本案中乙区国土资源局对检察院两次检察监督行为均未给予足够重视，未采取有效措施落实整改。3起违法用地案件被处罚人对其非法占用的土地，只是口头承诺整改到位。区国土资源局在检察机关实施监督的过程中，亦未如实向检察机关报告违法用地整改实际情况，导致检察机关认为区国土资源局存在怠于履职情况，直接导致公益诉讼后果的发生。

审判要旨

法院认为，根据《土地管理法》第八十三条、《行政强制法》第五十条的规定，被告对非法占用土地新建建筑物和其他设施的，有权要求其停止施工，自行拆除；对继续施工的，有权制止甚至强制拆除；对于当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务的，经催告仍不履行，其后果已经或将破坏自然资源的，被告可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行；也可申请法院强制执行。被告虽然做出处罚决定，向违法用地所在地党委政府发出告知函，为违法用地当事人进行警示约谈，但对于毁损土地，被告既未采取有效措施恢复原状，也未申请法院强制执行，遂依法确认违法。

部执法监察局提醒：

本案中，乙区国土资源局没有做到充分履职，即当事人未履行行政处罚决定时，未向人民法院申请强制执行，在诉前程序也未能有效整改。但是，进入诉讼程序后，乙区国土资源局除认真应诉外还积极整改，最终消除了国家利益和社会公共利益遭受损害的状态。因此，检察院变更了诉讼请求，法院判决只是确认国土资源主管部门违法，并未要求国土资源主管部门履行职责。本案给我们的启示是：即使进入了诉讼程序，国土资源主管部门也要积极采取措施推进整改，以争取较为有利的诉讼结果。